Sécurité locale: polices territoriales, polices municipales, gardes champêtres, ASVP et autres sujets

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Le garde champêtre,
acteur oublié de la sécurité locale
(publié dans "La Revue de la Gendarmerie Nationale" - n°220 - 3ème trimestre 2007)

La profession de garde champêtre est très ancienne. Les premières traces remontent à 1369, lorsque Charles V fait de ces agents privés des agents de l’Etat. Heureusement, une histoire riche et longue n’en fait pas des pièces de musée. La profession a su évoluer et s’adapter aux réalités de notre temps. Une adaptation qui est malheureusement trop souvent méconnue.

L’originalité du statut

Les gardes champêtres sont aujourd’hui dans une situation paradoxale. Ils ne sont pas inconnus du grand public et des professionnels de la sécurité, loin de là. En réalité, tout le monde pense savoir ce qu’est un garde champêtre. L’imagerie populaire le représente souvent affublé de son bicorne, équipé de son fidèle tambour, haranguant la foule depuis la place du village pour informer la population. Aujourd’hui, un garde champêtre, ce n’est plus cela.

Contrairement aux idées reçues, le garde champêtre n’est pas un agent de police municipale. On confond souvent les deux et c’est un gros problème. Il est tout d’abord fonctionnaire territorial. Tout comme l’agent de police municipale, il est recruté par les collectivités territoriales à partir d’une liste d’aptitude établie, la plupart du temps, par le centre de gestion départemental. Le statut du garde champêtre résulte d’un décret du 24 août 1994.[1] Il est différent de celui d’agent de police municipale, même si, comme lui, il appartient à la catégorie C. Il compte pour le moment quatre grades.[2]

Juridiquement, l’agent de police municipale est agent de police judiciaire adjoint (APJA), qualification précisée par l’article 21 du Code de procédure pénale. Cette qualification subordonne l’agent aux instructions d’un officier de police judiciaire (OPJ) territorialement compétent pour une bonne partie des procédures. Le garde champêtre est quant à lui agent chargé de certaines fonctions de police judiciaire, qualification de l’article 22 du même code. Cette différence peut paraître minime et en défaveur des gardes champêtres. Il n’en est rien. S’il est vrai que cette qualification juridique impose que la compétence des gardes champêtres dans un domaine soit à chaque fois spécialement énoncée par un texte normatif, l’ancienneté de la profession fait qu’au final, les gardes champêtres se retrouvent avec des compétences au moins aussi étendues que les agents de police municipale. Rappelons que les gardes champêtres ont été OPJ bien avant les gendarmes, à partir du Code d’instruction criminelle de 1810 jusqu’à la promulgation du Code de procédure pénale en 1958. De cette ancienne qualité, il reste encore de nombreuses traces, comme les droits coercitifs reconnus spécialement aux gardes champêtres que sont le droit de séquestre ou le droit de suite. D’autre part, une grande partie des textes pénaux rédigés depuis 1369, dont certains sont encore en vigueur, cite les gardes champêtres. Les gardes champêtres peuvent donc agir de manière tout à fait autonome dans des domaines spécifiques comme le droit forestier ou le droit rural, sans en référer de manière obligatoire à un OPJ. Notons tout de même une certaine incohérence dans le corpus juridique entourant cette profession. Les gardes champêtres ont par exemple été « oubliés » par plusieurs lois. Ils ne peuvent relever certaines infractions au code de la route comme l’usage du téléphone au volant ou l’absence de gyrophare sur les engins agricoles. Un oubli gênant quand on sait que les gardes champêtres sont appelés à exercer principalement en milieu rural. Par ailleurs, le garde champêtre est aujourd’hui l’un des seuls agents dépositaire de l’autorité publique à ne pas disposer d’un uniforme officiellement reconnu. En dépit de plusieurs demandes très bien documentées déposées au ministère de l’Intérieur par la Fédération nationale des gardes champêtres (FNGC), aucun texte réglementaire ne précise les caractéristiques d’un uniforme.[3] La seule obligation légale relative à la tenue résulte aujourd’hui de l’article R. 2213-58 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Il impose au garde champêtre de porter de façon apparente une plaque sur laquelle figurent les mots « LA LOI » ainsi que le nom de la collectivité d’emploi. Une obligation dérisoire car le garde champêtre a le droit de réguler la circulation ou d’arrêter un véhicule. Compte tenu de l’inattention de certains conducteurs promptes à renverser des gendarmes pourtant revêtus de chasubles de sécurité, que pourrait-il advenir des gardes champêtres qui en sont dépourvus ? En outre, l’uniforme est aussi un des symboles de l’autorité. L’absence d’uniforme met à mal l’essence répressive de la profession de garde champêtre.

Le garde champêtre, un véritable garde rural territorial

Les missions du garde champêtre sont nombreuses. L’article 2 du décret n° 94-731 du 24 août 1994 l’illustre bien. Il dispose que « les gardes champêtres assurent les missions qui leur sont spécialement confiées par les lois et les règlements en matière de police rurale. Ils exécutent les directives que leur donne le maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police. » Le garde champêtre est donc clairement un agent territorial. Désormais, le cadre unique d’action de la commune est dépassé puisque la loi du 27 février 2002 autorise les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à recruter des gardes champêtres. Ils pourront dès lors agir sur toutes les communes où ils disposent de l’habilitation de l’autorité municipale. Le garde champêtre est aussi très nettement un agent de la police rurale. Cette police, également dénommée « police des campagnes »[4], inclut en son sein plusieurs domaines comme le droit forestier, mais aussi l’ensemble du code rural, une partie du code de la santé publique et du code de l’environnement. Il est de façon plus classique un agent de la police municipale[5] chargé de faire respecter les décisions de son autorité de tutelle. Les gardes champêtres se sont également vus reconnaître par la jurisprudence la qualité d’agents de la force publique[6], leur conférant ainsi le droit d’exécuter les mandats de justice de manière autonome. En tant qu’acteurs locaux de la sécurité, ils peuvent être armés selon des modalités moins contraignantes que les policiers municipaux car non régis par la loi de 1999 sur les polices municipales.[7] Il suffit d’une simple déclaration à la préfecture pour que le garde champêtre soit armé en service. Il n’est donc pas nécessaire d’établir une convention de coordination comme l’impose la loi susvisée. Au demeurant, les services de police rurale ne sont pas autorisés à signer des conventions de coordination. A ce titre, le garde champêtre agissant souvent seul, dans des lieux isolés, et dans des domaines où les contrevenants peuvent être armés, notamment les chasseurs, l’armement systématique des gardes champêtres est nécessaire.

De telles différences statutaires et fonctionnelles ne doivent nullement conduire à confondre les agents de police municipale et les gardes champêtres.

Le rôle du garde champêtre

Aucun élément juridique ou statutaire ne fait obstacle à ce que le garde champêtre soit un maillon à part entière du schéma de sécurité au plan local. Sa connaissance du terrain, du tissu économique et social, et de la population en fait un interlocuteur privilégié des forces de sécurité nationales. Principalement présent en milieu rural, le garde champêtre est le collaborateur de la gendarmerie. A ce titre, rappelons que le lien entre les deux institutions est très ancien. Le décret organique du 20 mai 1903 précise les relations prévalant entre les deux corps comme l’assistance mutuelle. En outre, ce décret dispose que les gendarmes ont la responsabilité du contrôle des gardes champêtres. Ainsi, lors de leurs tournées, ils doivent s’assurer que « les gardes champêtres remplissent bien les fonctions dont ils sont chargés.»[8] Bien évidemment, le contrôle doit porter sur le comportement, car il est évident qu’un garde champêtre agissant de manière incompatible avec sa fonction nuit non seulement à son corps, mais aussi à tous les représentants de l’Etat. Il convient d’attacher une certaine importance à la tenue car il est de notoriété publique que certains gardes champêtres portent l’uniforme d’agent de police municipale alors qu’ils n’appartiennent pas à ce corps. Cela est si vrai que ce port illicite pourrait entraîner la nullité de l’ensemble des procédures si un contrevenant venait à porter une affaire devant les tribunaux. Face à tout problème, les gendarmes sont tenus d’informer l’autorité administrative. En revanche, les relations des gendarmes envers les gardes champêtres ne doivent pas se réduire à un contrôle permanent ou à une tutelle. Le garde champêtre est autonome dans la rédaction de ses procédures. Il est parfaitement compétent pour tenir une régie concernant les timbres-amendes. Au contraire, cette relation doit être empreinte d’un respect réciproque : le garde champêtre n’est ni un « sous gendarme », ni un concurrent. Son action se fait en concertation avec les agents de la force de sécurité nationale territorialement compétents. Le garde champêtre peut aussi occuper le rôle de « gendarme ancien ». Le « gendarme ancien » est celui qui a décidé de privilégier le choix géographique à sa carrière, en poste dans sa brigade depuis un temps certain. Il est celui qui prend en charge les nouveaux venus leur faisant découvrir la circonscription et les habitants. Le « gendarme ancien » a toujours existé dans les brigades de gendarmerie mais il tend à disparaître victime involontaire de la mobilité. Cela est surtout vrai dans les zones rurales dans lesquelles les gendarmes ne font souvent que transiter le temps de rejoindre la région qu’ils affectionnent. C’est pourquoi le garde champêtre peut palier cette diminution progressive des « gendarmes anciens. » De par son statut d’agent territorial, il est peu probable qu’il soit appelé à quitter son secteur géographique. Il connaît donc le terrain et la population et devient un véritable référent pour les gendarmes. Cela implique tout de même une certaine confiance. Pour cela, il convient que les gendarmes s’ouvrent à cette aide – mais pourquoi la refuseraient-ils ? – et que le garde champêtre soit crédible professionnellement. Surveillance générale, polices de l’environnement, police de la route, actions de prévention, voici des exemples de services que peut effectuer un garde champêtre, seul ou avec les représentants de la force de sécurité nationale. Rien n’interdit que le garde champêtre participe à certaines instructions collectives de la communauté de brigades.

Les gendarmes sont les référents des maires ruraux en matière de sécurité. Consultés par l’un des élus dans le cadre du recrutement d’un agent territorial en charge des missions de police municipale, ils se doivent de connaître le rôle, la fonction et l’existence des gardes champêtres. Actuellement peu nombreux, les gardes champêtres sont appelés à occuper une place essentielle aux cotés des policiers municipaux.

[1] Décret n° 94-731 du 24 août 1994 portant statut particulier du cadre d'emplois des gardes champêtres.

[2] Stagiaire, garde champêtre, garde champêtre principal et garde champêtre chef. Les réponses données récemment aux parlementaires interrogeant le gouvernement sur le sujet laissent penser qu’un cinquième grade de garde champêtre major pourrait être créé.

[3] Rappelons à titre indicatif que cette situation est exactement celle qu’ont connue les policiers municipaux jusqu’à la parution du décret n° 2004-102 du 30 janvier 2004 « relatif à la tenue des agents de police municipale.» Avant cette date, il y avait autant d’uniformes de policier municipal que d’équipementiers.

[4] L’article 2213-16 CGCT confie spécialement la police des campagnes à la gendarmerie nationale et aux gardes champêtres.

[5] Il ne faut pas confondre l’agent de police municipale, au sens corporatiste, et l’agent de la police municipale, notion plus vaste qui rassemble tous les agents chargés de faire respecter la police du maire.

[6] Cass. 19 juin 1818, 9 septembre 1819, 8 avril 1826, 6 décembre 1841, 2 juillet 1846.

[7] Loi n° 99-291 du 15 avril 1999.

[8] Article 313 du décret organique.

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