Sécurité locale: polices territoriales, polices municipales, gardes champêtres, ASVP et autres sujets - Police territoriale: un rapport pour rien ?

Police territoriale: un rapport pour rien ?

Par Nicolas Braemer - Publié dans "La Lettre du Cadre Territorial" - 15/11/2009

Le 11 septembre 2008, Alain Marleix confiait au préfet Jean Ambroggiani une mission d'information sur la situation des polices municipales. Après de nombreux reports, sept mois de travail et de multiples auditions, ce document a finalement été remis en catimini au secrétaire d'Etat le 24 mars 2009. Depuis cette date, aucune des mesures évoquées n'a été mise en œuvre. État des lieux d'un document très attendu, mais sitôt publié, sitôt enterré.

Le rapport Ambroggiani avait pourtant le mérite de poser sur le papier des mesures proposées régulièrement par certains syndicats ou associations. Surtout, c'était le premier document gouvernemental d'importance sur les polices municipales rendu public depuis la loi du 15 avril 1999. Jean Ambroggiani a écrit « tout haut » des constats que la majorité des spécialistes pensaient « tout bas » depuis bien longtemps. Il soulignait sans ambiguïté le « rôle important » des polices municipales, la nécessité « d'assurer une présence sur la voie publique » et donc, à l'encontre de ce qui est réclamé par beaucoup de policiers municipaux, de leur donner moins de pouvoirs judiciaires pour qu'ils disposent d'une plus grande disponibilité. Le haut fonctionnaire confortait ainsi le rôle de proximité des policiers municipaux. Il évoquait également le rôle « précieux » des gardes champêtres dans l'espace rural, différenciant ces agents territoriaux des policiers municipaux, principalement situés en milieu urbain, et reconnaissant ainsi une spécificité, un savoir-faire et un relai à conserver.

Peu de propositions nouvelles

Côté propositions, pas de nouvelles fracassantes : le rapport ne revenait que sur des projets déjà évoqués. Nous retrouvions la proposition de fusion des cadres d'emplois de catégorie C de la filière (agent de police municipale et garde champêtre) en un seul, avec la dénomination de « police territoriale ». Ce nouveau cadre d'emplois conserverait néanmoins une distinction entre les « polices municipales » travaillant en milieu urbain et les « polices rurales » pour les campagnes. Objectifs : simplifier les formations, les déroulements de carrière et la compréhension par l'usager.
C'est en revanche la première fois que le terme de « police territoriale » est officiellement évoqué. L'expression « police municipale » désignant à la fois une filière de formation, l'ensemble des pouvoirs de police confiés au maire et un ensemble d'agents territoriaux, il avait perdu une partie de son sens. Cette innovation sémantique était donc nécessaire.
Autre proposition : la clarification de la situation des agents de surveillance de la voie publique (ASVP) et des assistants temporaires de police municipale (ATPM) qui évoluent aujourd'hui dans le flou juridique. Cette mise au point était réclamée depuis longtemps par la profession.

Le DPM : un échec ?

La modulation des conditions de création de l'emploi de directeur de police municipale (DPM) est un autre point d'achoppement pris en compte. Ce cadre d'emplois de catégorie A, créé suite à l'accord signé en 2006 entre certains syndicats et Brice Hortefeux, n'a pas connu l'essor escompté. Il pâtit de conditions de création assez restrictives (existence d'un service d'au moins quarante agents titulaires d'un cadre d'emplois de la police municipale), d'un manque de communication sur son existence et ses voies d'accès et de l'absence de définition précise de ses missions. Certaines communes se sont pourtant inexplicablement affranchies de ces exigences et ont tout de même réussi à nommer un, voire plusieurs DPM sans que le contrôle de légalité préfectoral y trouve à redire. La situation est donc complexe. Alors qu'il pourrait constituer le conseiller technique du maire en matière de sécurité, le DPM reste coincé entre les maires adjoints et les différents contractuels traditionnellement chargés du secteur. Pour valoriser l'emploi sans dévaloriser la fonction, le rapport donnait deux pistes : comptabiliser tous les personnels du service (y compris le personnel administratif et les ASVP) dans la limite des quarante agents, ou supprimer cette limite et privilégier la nature des responsabilités.
La nécessité de donner une meilleure lisibilité aux grades était également évoquée. Si la proposition n'est pas formellement rédigée, les appellations militaires (lieutenant, capitaine et commandant à la place de chef de service de service de classe normale, de classe exceptionnelle et directeur), désormais adoptées par la police nationale, les sapeurs-pompiers ou l'administration pénitentiaire, semblent dans l'air du temps.
Le rapport ne pouvait contourner la question de la revalorisation indiciaire. Le préfet cible bien quelques problèmes, notamment pour les catégories A et B, mais des négociations avec les partenaires sociaux restent la règle dans ce domaine.

Pas d'école nationale

L'un des paragraphes les plus développés concernait la formation. Le rapport saluait le rôle essentiel du CNFPT mais critiquait aussi sa polyvalence (« 250 métiers, des puéricultrices aux policiers municipaux »). Le préfet se faisait ainsi l'écho des principaux reproches faits au CNFPT : problèmes dans le déroulement des stages pratiques, pas ou peu de formation au tir et aux gestes d'intervention, parfois impossibilité de suivre les cours en tenue, problème du contenu des formations continues obligatoires et référentiels qui tardent à venir.
La revendication d'une école nationale spécifique était même évoquée... pour être immédiatement abandonnée. Jean Ambroggiani propose la création de deux pôles de regroupement d'application afin de répondre aux exigences techniques de la formations de policiers territoriaux. Placés sous l'égide du CNFPT, ces centres seraient répartis équitablement sur le territoire.

Quelle représentation pour les PM ?

Dans un contexte de faible représentation syndicale, la question est posée de la création d'une instance de représentation des policiers municipaux pour le volet statutaire, à même de discuter avec les directions ministérielles.
Une des propositions marquantes figurait en fin de document. Le préfet proposait pudiquement la création d'un « référent spécifique » qui serait le « relais identifié » des personnels. Que de précautions sémantiques pour une proposition qui n'évoque ni le statut, ni les moyens de ce relais ! Un délégué ministériel ou interministériel sans pouvoir hiérarchique sur les agents est la solution la plus couramment évoquée, mais fait grincer beaucoup de dents au ministère de l'Intérieur. Un telle autorité, pour laquelle il semblerait que des candidatures existent, permettrait néanmoins de mettre en musique une réforme de grande ampleur.

Le ministère enterre le rapport

Si les propositions n'étaient pas innovantes, elles avaient au moins le mérite de recueillir l'adhésion du plus grand nombre. Le travail et l'implication de Jean Ambroggiani ont donc été salués, et une mise en œuvre rapide était attendue. Mais huit mois après la remise de ce rapport, le soufflé est retombé. Les signes étaient pourtant bons.
Le 1er octobre 2008, lors d'un discours au CNFPT(1), Michèle Alliot-Marie annonçait la création d'un groupe de travail pour concrétiser les propositions du rapport Ambroggiani. Le 3 juin 2009, elle renouvelait ses promesses de réformes devant les députés(2) en annonçant des « propositions d'ici quelques mois ».
Mais rien n'est venu et le rapport Ambroggiani semble bel et bien enterré. Les observateurs attentifs du secteur redoutent donc que la montagne accouche d'une souris, et surtout qu'une taille à la serpe de la profession soit opérée sans concertation : pas d'école, pas référent... bref, pas de réforme. Peut-être verra-t-on la suppression des gardes champêtres et leur intégration (au forceps ?) dans le cadre d'emplois des policiers municipaux. Mais fallait-il discuter pendant neuf mois, mobiliser tant d'énergies et faire naître tant d'espoirs pour un si petit résultat ?
Aucun signe positif ne vient donc éclaircir l'horizon et le programme chargé du ministère de l'Intérieur (réforme des collectivités territoriales, lutte contre la délinquance, LOPPSI 2) n'augure rien de bon. Quel dommage, alors que le ministre actuellement aux affaires est celui-là même qui avait signé le protocole d'accord de 2006. On comprend d'autant plus mal cette attitude qu'une police territoriale efficace et organisée serait, sous la direction des maires, une aide précieuse dans la nouvelle charge sonnée contre la délinquance.

Quelles perspectives ?

Le salut ne viendra donc pas du ministère. Quelles sont alors les possibilités d'aboutir quand même à un mouvement ?
Tout d'abord, les différentes organisations représentatives ne se résignent pas à voir enterrer le rapport Ambroggiani. Il n'était peut-être pas à la hauteur des (grandes) espérances qu'elles mettaient en lui, mais il a au moins le mérite d'exister.
Les parlementaires agissent également. Claude Leteurtre, député (NC) du Calvados et auteur d'une proposition de loi sur le sujet, s'est exprimé dans la presse avant l'été. Des élus comme Éric Ciotti, député (UMP) des Alpes-Maritimes ou Christian Estrosi, alors qu'il était encore député, et même Manuel Valls, député (PS) de l'Essonne et maire d'Évry, se sont intéressés aux polices territoriales. De grands textes étant annoncés au Parlement pour début 2010, dont la LOPPSI 2, peut-être seront-ils l'occasion de concrétiser un certain nombre de propositions ?
Enfin, les élus locaux ne laisseront certainement pas le dossier en l'état, leur colère étant notamment attisée par les récentes péripéties concernant le pistolet électrique Taser, dont le décret autorisant l'utilisation par les PM a été annulée par le CE en septembre dernier.
L'avenir n'est pas rose mais il n'est pas bouché. Il serait dommage d'avoir dépensé tant de temps et d'énergie dans un rapport pour finalement revenir au point de départ.

1. Discours prononcé à l'occasion de la remise des diplômes aux premiers moniteurs de maniement de l'armement au sein des polices municipales.
2. Intervention devant la Commission des lois de l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen de la LOPPSI 2.

A coté de la plaque (de police)
Steve Richard,
chef de la police municipale de Saran (45),
président de l'Observatoire national des polices municipales (ONPM)

« Les propositions du rapport ne sont pas à la hauteur de l'enjeu de professionnalisation des polices municipales dont les missions se sont considérablement développées. Nombre de celles faites par l'ONPM et d'autres organismes consultés ne sont du reste, ni retenues, ni même mentionnées en annexe. L'ensemble accuse un défaut de méthodologie et semble plutôt mué par une volonté de temporiser que de véritablement faire évoluer les polices. Ainsi, plutôt que de se concentrer sur les initiatives développées au niveau local, dont on sait la pertinence en matière de sécurité publique, le rapport consacre une large part de ses développements aux polices nationales, laissant entendre que les « solutions » se situent à cet endroit. En matière d'efficacité et de reconnaissance, il aurait été plus pertinent de lever les obstacles à la mise en œuvre des conventions de coordination entre les forces de police que de proposer la délivrance d'une « médaille d'honneur » aux PM. En matière de formation également, comment peut-on traiter de ces modalités de mise en œuvre sans s'interroger sur le fond, son adaptation aux enjeux de la sécurité publique locale ? Au final, ce rapport manque de vision globale. Il met bout à bout des propositions qui, bien qu'intéressantes pour certaines, laissent néanmoins pendante la réflexion sur la sécurité publique locale et la place de la PM dans celle-ci. »
steve.richardpm@yahoo.fr

Encadré
Claude Leteurtre,
député du Calvados

« La proposition de loi que j'ai déposée en mai 2008 (n° 856 du 22 mai 2008 - NDLR) a eu le mérite de lancer le débat. Plus d'un an après, avec entretemps la publication du rapport du préfet Jean Ambroggiani, aucune des évolutions attendues par la filière des polices municipales ne s'est concrétisée. L'État ne semble pas prêt à engager le mouvement conduisant à la création des polices territoriales. La réforme des collectivités locales constituera-t-elle une opportunité ? Il est vrai que l'extension des champs de compétences géographique et judiciaire des polices municipales poserait immédiatement des questions d'équité territoriale, en matière de sécurité publique et de fiscalité. Elle impliquerait également une compensation par l'État des transferts de charge. Je reste pour ma part convaincu du bien-fondé de regrouper sous une même bannière l'ensemble des agents chargés dans les collectivités territoriales d'une mission de sécurité(1). Cette évolution peut se faire tout en maintenant le statut de force complémentaire des polices territoriales. La loi devra acter que ces effectifs ne doivent pas être pris en compte dans la définition de la taille des services de sécurité nationaux territorialement compétents, afin de maintenir l'égalité entre les citoyens. »

1. Le député propose ce regroupement autour de trois cadres d'emplois distincts : les agents de police territoriale (regroupant les actuels policiers municipaux et les gardes champêtres - cat. C), les officiers de police territoriale (cat. B.) chargés de l'encadrement des policiers territoriaux et les commandants de police territoriale (cat. A.), véritables conseillers des élus locaux en matière de sécurité.