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L'accompagnement du développement des « polices territoriales » par la gendarmerie: une opportunité à saisir
(écrit en collaboration avec Philippe Guichard)
(publié dans "La Revue de la Gendarmerie Nationale" - n°223 - 2ème trimestre 2007)
Un développement des « polices territoriales » continu depuis 25 ans.
Dans un contexte de durcissement des violences et de sentiment d'insécurité accru, la sécurité publique est devenue progressivement un enjeu politique tant la demande des élus et de la population d'une action de proximité rassurante et dissuasive n'a cessé de grandir.
En réaction à cet état de fait, les effectifs des polices territoriales, c'est-à-dire les policiers municipaux, les gardes champêtres et les agents de surveillance de la voie publique sont en augmentation constante depuis le début des années 1980.
C'est ainsi que, début 2006, on comptait 16.680 policiers municipaux et 4000 gardes champêtres, représentant plus de 7% des effectifs dévolus à la sécurité intérieure.
En effet, après une vague de centralisation qui a abouti notamment à l'étatisation des polices municipales par l'acte législatif du 23 avril 1941, la sécurité publique a connu depuis le début des années 1980 un mouvement inverse de redistribution des responsabilités aux échelons territoriaux.
Il faut dire que, simultanément, la gendarmerie nationale a dû faire face à la modification sociologique et urbaine de son milieu traditionnel auquel se sont ajoutées la multiplication des charges imposées aux personnels et l'intensification de l'action répressive qui a contribué à distendre le lien de confiance existant avec la population.
A la récente loi de prévention de la délinquance[1] qui confirme cette tendance, il convient d'ajouter le développement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui autorise une vision plus large des dispositifs de sécurité locaux. Créés par la loi du 12 avril 1999, ces établissements ont vocation à mutualiser les moyens des communes et sont autorisés à recruter des gardes champêtres et/ou des agents de police municipale à vocation intercommunale. C'est d'ores et déjà le cas à proximité du Havre (76), où opère une brigade intercommunale de gardes champêtres[3] et sur la communauté de communes de Roissy Porte de France (95) où la première police municipale à vocation intercommunale a été créée.[4]
Ce nouveau dispositif de « sécurité territoriale » s'accompagne d'une évolution des cadres statutaires. Ainsi, à partir d'emplois de catégorie « C » de gardes champêtres et d'agents de police municipale, la filière s'est considérablement développée avec la naissance du cadre d'emploi des chefs de service de police municipale[5] appartenant au cadre « B », mais aussi et surtout du cadre d'emploi des directeurs de police municipale[6] appartenant au cadre « A ». Grâce à ces développements récents, la filière « police municipale » de la fonction publique territoriale se structure progressivement pour devenir une composante à part entière de la sécurité locale.
Ce développement des effectifs et des structures n'a toutefois pas encore permis de créer un véritable esprit de corps, notamment en raison de l'éclatement territorial. Les policiers municipaux hésitent entre l'idéal d'une police proche des gens, mais qui peut alors paraître faible, et celui d'une véritable police répressive, maillon de la sécurité locale. Comme le démontre l'enquête menée par Virginie Malochet[7], ce balancement « est symptomatique de cette tension qui traverse [le monde des policiers municipaux] de part en part, entre l'inscription locale et les prétentions universalistes, entre l'idéal d'une police communautaire qui cherche l'approbation populaire (...), et celui d'une police légaliste qui cherche à raffermir sa légitimité institutionnelle, quitte à rompre avec le public. »
Par ailleurs, il convient de signaler la complexification grandissante du métier de policier municipal ou de garde champêtre dont les compétences juridiques ont considérablement augmenté ces dernières années.
Or, non seulement les formations initiales qui leur sont dispensées dans le domaine de la sécurité manquent de professionnalisme mais, qui plus est, du fait de leur réalisation à l'échelon régional, elles sont parfois différenciées et suscitent des conceptions et des pratiques quelquefois contradictoires[8].
Toutes ces évolutions nécessitent une formation plus professionnelle des fonctionnaires territoriaux chargés des missions de sécurité. La Gendarmerie, qui y contribue déjà en partie, doit accentuer son action pour accompagner au mieux ce mouvement de fond.
La gendarmerie, partenaire privilégié des élus et des « polices territoriales »
Tant au niveau national que local, la gendarmerie accompagne déjà les polices territoriales.
Des officiers de la direction générale de la gendarmerie nationale, représentant le directeur général de la gendarmerie nationale, participent à la commission nationale consultative des polices municipales qui se réunit deux à trois fois par an, au ministère de l'intérieur. A cette occasion, ils participent à l’élaboration des projets de lois ou de décrets relatifs aux polices municipales et répondent aux questions de tous types qui leur sont posées par les représentants syndicaux pour l’accomplissement de leurs missions ( rédaction des rapports, conditions d'accès aux fichiers, etc...).
Dans le même esprit, la DGGN, la DGPN et la Chancellerie travaillent en commun à l’élaboration d’un guide méthodologique à l'attention des policiers municipaux pour la rédaction de leurs écrits. Ce document, à l’initiative d’un centre régional du CNFPT, a vocation à unifier et modéliser les modèles de procès-verbaux et de rapports existants à ce jour au sein des différentes polices municipales.
Par ailleurs, les services centraux du CNFPT ont sollicité la DGGN et la DGPN en 2005 pour la formation de moniteurs de tir au sein des polices municipales. Pour y parvenir, les services des deux directions ont conçu une formation identique sur la base de l’utilisation d’un pistolet automatique. Ce dispositif doit permettre de transférer la charge et la responsabilité de la formation et de l’entraînement au tir des policiers municipaux à leurs propres moniteurs.
Ce dispositif des moniteurs de tir des polices municipales s’inscrit dans le cadre plus large d’une refonte de la formation au tir qui nécessite de nouveaux textes réglementaires et la mise en place d’un système d’agrément préfectoral, ainsi qu’un mécanisme financier particulier entre le CNFPT et les municipalités.
Il est à noter qu’à cette occasion, la DGGN a conçu, élaboré et proposé à un organisme extérieur une formation clé en main qui pourrait préfigurer d’autres actions du même type dans les domaines des équipes cynophiles, des patrouilles motocyclistes, de certaines polices administratives spéciales (environnement, police fluviale, etc...).
Au niveau local, les officiers et les sous-officiers participent depuis longtemps à la formation initiale des policiers municipaux et des gardes champêtres, tant en accueillant les stagiaires dans les unités qu’en leur dispensant des notions de police judiciaire et administrative en rapport avec leurs compétences juridiques.
Au plan opérationnel, les conventions de coordination (obligatoires pour les polices municipales armées et comptant au moins 5 agents) et les contrats locaux de prévention de la délinquance sont autant de moyens utilisés pour coordonner l’action des unités et des différents agents exerçant des fonctions de police au niveau local.
Au-delà de ces cadres institutionnels, les rapports entre les personnels des polices municipales, les gardes champêtres, les agents de surveillance de la voie publique et les militaires des unités sont réguliers et fondés sur le sentiment partagé d’assurer ensemble la sécurité de nos concitoyens.
Pour contribuer à professionnaliser davantage l’action des « polices territoriales » et se poser en partenaire privilégié dans un secteur de plus en plus concurrentiel, la gendarmerie peut utilement utiliser le levier de la formation.
La création d'un centre national de formation à la sécurité publique (CNFSP)
La professionnalisation des agents des « polices territoriales » est une nécessité qui s'impose également aux militaires de la gendarmerie départementale et ce pour les mêmes raisons : complexification des tâches, attente grandissante de la population, rôle accru des maires, notamment dans le domaine de la prévention, etc...
la création d'un centre dédié à la sécurité publique permettrait de répondre à ce défi.
Le centre de formation à la sécurité publique serait d'abord à usage interne. Il regrouperait les formations dispersées au sein de notre institution (renseignement, zones urbaines sensibles, formation des gradés, télécommunications, lutte contre les atteintes à l'environnement, etc...) et permettrait de mieux préparer nos personnels aux tâches de sécurité publique qui constituent leur coeur de métier.
Ce faisant, il pourrait également dispenser des formations aux élus et aux membres des « polices territoriales ».
Aujourd'hui, seule la police nationale réalise ce genre de prestations à destination des élus : l'école nationale supérieure de police de Saint-Cyr au Mont-d'or leur propose des séminaires et l'institut national des hautes études de la sécurité intérieure une formation à l'utilisation de la vidéosurveillance.
Le centre national de formation à la sécurité publique répondrait à la diversité des besoins exprimés par l'ensemble des personnels des « polices territoriales ». Ainsi, il pourrait prendre en compte les attentes des agents de terrain avec des formations à la rédaction d'écrits de service, à l'intervention professionnelle ou aux réglementations particulières (nautiques, sécurité routière, etc). Les agents des « polices territoriales » étant amenés chaque jour à travailler avec les gendarmes sur le terrain, un enseignement des modes opératoires, sur des bases identiques, faciliterait l'interopérabilité entre les services. Les cadres intermédiaires pourraient également bénéficier d'une formation inspirée des modules actuellement dispensés aux nouveaux gradés de gendarmerie, avec des notions de management, de commandement, de gestion du stress et d'écritures administratives. Une série de partenariats avec, notamment, les autres administrations permettrait d'offrir aux directeurs de service de police municipale des formations complémentaires d'ouverture sur les grandes problématiques de la sécurité locale, ainsi que, le cas échéant, une aide à la préparation au concours qu'ils doivent désormais passer. Ces formations, qui constitueraient une source d'échange entre les différents agents territoriaux et la gendarmerie, permettraient à l'Arme de s'enrichir d'initiatives locales originales et de construire un modèle d'analyse territoriale de la délinquance qui servirait de référence.
A cet égard, le CNSFP constituerait le centre d'un réseau dont les déclinaisons régionales auraient vocation à rapprocher les formations des destinataires locaux. Cette déconcentration des formations pourrait prendre appui sur les centres régionaux du CNFPT et permettre, après contractualisation avec cet organisme, de faire l'économie des infrastructures et de leurs frais de fonctionnement. De la même manière, le CNSFP pourrait faire l'objet de financements innovants, seuls à même de réduire ses coûts d'investissement et de fonctionnement.
Enfin, le CNFSP sera une ressource pour tous les agents de terrain confrontés à des situations nouvelles au moyen d'une « hotline », sur le modèle de ce qui se fait déjà avec le CNFPJ, le CNFSR ou le CNEFG.
Ainsi, avec la fourniture de formations aux élus et aux polices territoriales via le CNFSP et ses déclinaisons régionales, la gendarmerie nationale se positionnerait comme l'animateur de référence des politiques locales de sécurité. Avec la création d'un tel pôle d'excellence, la gendarmerie pourrait être force de proposition et son modèle n'en serait que renforcé, tant au plan national qu'à l'extérieur des frontières.
